ממלא מקום רשם הקבלנים, עמית גריידי, פרסם נייר עמדה ובו הזכיר כי בסמכותו לבטל רישיון של קבלן שלא יעמוד בתקנות הבטיחות • אלא שפעילים בתחום טוענים שהמסמך חסר ואף דורשים להשהות את כניסתו לתוקף
30 חברות קבלניות הוזמנו בשנה שעברה לשימוע בפני רשם הקבלנים בנוגע לעבירות בטיחות. בשבוע שעבר, פרסם מ"מ רשם הקבלנים החדש, עמית גריידי, נייר עמדה המבקש להבהיר את עמדתו לגבי השימועים הללו. גריידי, שבתפקידו כרשם הקבלנים הרבה לפרסם ניירות עמדה וגם לקנוס קבלנים, מזכיר בנייר העמדה הנוכחי כי בסמכותו לבטל רישיון של קבלן שלא עומד דרך קבע בתקנות, ומדגיש כי ההקפדה על כללי הבטיחות היא חלק מרכזי בדרישות מקבלן.
לצד זה, הוא מונה באריכות את הדברים שיעמדו לזכות קבלן שיגיע לשימוע: אם יוכל להוכיח שפעל מראש להגברת הבטיחות באתרים שלו באמצעות הכנת תוכנית אכיפה פנימית מתמשכת או באמצעות הצטרפות לתוכנית הכוכבים של התאחדות הקבלנים. "הח"מ מבקש להבהיר כי מטרת נייר עמדה זה לעודד קבלנים למסד תרבות ארגונית של הקפדה על בטיחות באתרים שבהם הם פועלים, אשר עשויה לעמוד לזכותם ככל שייערך בעניינם שימוע, ויביא לגידול מיידי במאמצי הבטיחות הנחוצים בעולם הבנייה", נכתב בנייר העמדה.
המטרה, אומרים במשרד השיכון, כפולה: להזהיר את הקבלנים שמעתה המשרד יעלה הילוך בשלילת רישיון של קבלן, וגם לתמרץ מראש את הקבלנים לפעול לטובת הבטיחות כדי שהדבר יעמוד לזכותם במקרה שכן יגיעו לשימוע. "אנחנו עולים מהגנה להתקפה. עם כל הכבוד לקנסות, הרישיון זה הדבר שהכי מפחיד אותם, ואנחנו רוצים להאמין שזה יביא לגידול מראש בעשייה הבטיחותית", אומרים במשרד השיכון.
"יציקת תוכן לשיקול דעתו של הרשם"
עו"ד פנינה שפר־עמנואל, שותפה וראש מחלקת צווארון לבן במשרד ש. הורביץ ושות', מברכת על פרסום נייר העמדה. לדבריה, "החידוש כאן הוא ביציקת תוכן לשיקול הדעת שיופעל על ידי הרשם בבואו להטיל סנקציות על קבלן שאינו עומד בכללי הבטיחות בעבודה, בהתאם לסמכותו.
"חידוש נוסף ומשמעותי הוא ההכרה, בפעם הראשונה, בשורה של אמצעים שעל חברות הבנייה לנקוט על מנת לשמור על תרבות ארגונית של הקפדה על כללי הבטיחות, ובכך להימנע מהטלת סנקציות ככל שהתרחשה הפרה. בפרט, הרשם מגלה דעתו כי תוכנית אכיפה פנימית, יעילה ואפקטיבית, מהווה אינדיקציה לתרבות ארגונית בתחום הבטיחות, וקיומה יובא בגדר שיקולי האכיפה. נייר העמדה משקף עליית מדרגה בחשיבות שמעניק הרגולטור לנושא ניהול הבטיחות באתרי בנייה, והוא מהווה חלק ממגמת הגברת האכיפה בתחום זה".
בהתאחדות הקבלנים מרוצים מההכרה שזוכה לה תוכנית הכוכבים בנייר העמדה, וממטה הבטיחות שם נמסר: "החלטת רשם הקבלנים במשרד השיכון להכיר בחשיבות תוכנית 'כוכבי הבטיחות' של המטה שלנו, היא קפיצת דרך ברוכה וחשובה של הכרת המדינה בכך שאין די באכיפה בלבד כדי למנוע תאונות עבודה וכי יש לפעול לשינוי תרבותי עמוק בתחום השמירה על הבטיחות גם בהכשרה, למידה ועבודה משותפת של כלל העוסקים בתחום. תוכנית כוכבי הבטיחות פותחה על ידי מהנדסים וטייסים בחיל האוויר בעבר ובהווה ומבוססת על ידע עצום שנצבר בתחום מניעת התאונות בצה"ל, שעבר אדפטציה לתחום הדיור.
"נכון להיום, מאות חברות בנייה בישראל נמצאות בהליך הסמכה לקבלת כוכבי בטיחות ומעל 160 חברות כבר מחזיקות בכוכב אחד לפחות. לאחר קבלת הכוכבים על החברה להמשיך ולעבור בחינה שנתית של עמידה בדרישות התוכנית. במקרים של אי־עמידה בדרישה זו עלולה החברה לאבד את הכוכבים. בנוסף, בעקבות כל אירוע בטיחות קשה בעבודה בחברה, אנו מציעים לה בדיקה מחדש על ידי חונכי המטה, לצד הירתמות לצורך תחקור עומק והטמעת מסקנותיו.
"המטה שייך לקרן לעידוד ענף הבנייה, שבבעלות התאחדות הקבלנים והסתדרות עובדי הבניין. כל החלטה ופעולה בו ממומנים על ידי הקרן ומאושרים על ידי נציגי שני הגופים".
יצוין כי כיוון שהתוכנית פועלת רק כשנה וחצי, עדיין לא בוצע מחקר שבודק האם אמנם הורידה את מספר התאונות בפועל; אבל גורמים אחרים הפועלים בתחום הבטיחות מרוצים הרבה פחות מהמסמך – וממה שחסר בו.
"המסמך לא עונה על ההתחייבות לבג"ץ"
ד"ר הדס תגרי, מנהלת הקבוצה למאבק בתאונות בניין ותעשייה, וכן עו"ד שירה בס־רוזן ממשרד ביין ושות', סבורות שנייר עמדה בסדר גודל כזה אמור להתבסס על שיתוף ציבור עם כל הגורמים הרלוונטיים, כמו כל מסמך RIA (הערכות השפעת רגולציה), ולהיות מופץ רק לאחר מכן.
תגרי גם שלחה לרשם מכתב תגובה על נייר העמדה שלו, ובו היא מונה שורה ארוכה של בעיות. ראשית, היא מצרה על מספרם המועט של השימועים המתקיימים אצל הרשם: "מתחילת שנה זו התקיימו רק שלושה שימועים משמעתיים שהסתיימו, לעומת כ־30 הליכים בשנת 2022 כולה. וזאת, כאמור, על אף שלא ניתן להצביע על שיפור וירידה בהיקף היפגעותם של עובדים באתרי הבנייה".
היא מצרה על כך שנייר העמדה של רשם הקבלנים כולל רק רשימה של מה יעמוד לזכותם – ולא בגין מה יוזמנו לשימוע: "השיקולים הנפרשים בנייר העמדה הינם שיקולים לקולא בלבד, וההחלטה איזה אמצעי משמעת יש לנקוט נגד חברות קבלניות צריכה להתבסס על היקף וחומרת הפרות הבטיחות התעסוקתית שבוצעו על ידי החברה".
עוד לדבריה, בנייר העמדה נמנים היבטי התנהלות בטיחותית חיובית שיעמדו לזכות קבלן שיוזמן לשימוע, כמו תיעוד פעילות בטיחות, תוכנית ארגון בטיחותי, העסקת איש בטיחות אחראי, ועוד – אולם אין במסמך שום התייחסות למועד ולמשך יישומם של הצעדים הבטיחותיים השונים. "חיוני שייקבע כי כל אחד מהצעדים הנקובים צריך להיות מיושם לכל הפחות במשך שנה קודם לפתיחת ההליכים המשמעתיים כנגד הקבלן", כתבה.
תגרי מתנגדת גם לכך שהרשם מביא בחשבון את תוכנית הכוכבים וכותבת: "יש לומר במפורש ובריש גלי, שיש טעם חמור לפגם בנקיבת שמה של תוכנית הכשרה ספציפית – תוכנית הכוכבים המופעלת על ידי התאחדות הקבלנים והסתדרות עובדי הבניין. משום שמרכיביה אינם ידועים בהכרח לציבור הרחב או לציבור הקבלנים. יתר על כן, קיימת בעייתיות רבה במיוחד בהפניה לתוכנית שאינה מופעלת על ידי גורם ציבורי אובייקטיבי, אלא על ידי גורם פרטי ובעל עניין". לאור כל זאת היא מבקשת: "להודיע על השעיית כניסתו לתוקף של נייר העמדה האמור עד לגיבוש מסמך RIA".
עו"ד שירה בס־רוזן ממשרד ביין ושות' סבורה גם היא כי במסמך שפורסם יש "חורים" רבים: "מה שחיובי בעיני הוא שלראשונה רשם הקבלנים נדרש לשרטט לשימועים שלו, קריטריונים ואמות מידה, ומה הוא מצפה לראות מציבור המפוקחים שלו עקב ליקויי בטיחות.
"מה שלא בסדר, זה כל השאר: בהתחייבות של המדינה בבג"ץ קו לעובד, רשם הקבלנים התחייב לפרט איזה מידע ומסמכים קבלנים יצטרכו להציג לו – והמסמך שהופץ לא עונה על ההתחייבות הזאת לבג"ץ. נוסף לכך, לא ברור איזה תיקוף עברה תוכנית הכוכבים של התאחדות הקבלנים. האם מלבד תוכנית הכוכבים שהיא היחידה שמוזכרת בשמה, יש תוכנית מתמשכת נוספת? ואם לא, האם הוא לא בא להכשיר תוכנית אחת ויחידה?
"חמור שבנספח שאמור לפרט מהי תוכנית אכיפה פנימית, נראה שהרשם בחר בפינצטה את הסעיפים מתוך הנחיית פרקליט המדינה שצריכים להתקיים והשמיט שני סעיפים: האחד שחברה שעושה תוכנית אכיפה פנימית חייבת לאכוף באופן עקבי באמצעות הטלת גורמי משמעת על גורמים מפרים. התנאי החשוב הזה שעוסק באכיפה גם כלפי עובדי חברות קבלן וקבלני משנה שלא שומרים על הבטיחות, נועד להכשיר גם את תוכנית הכוכבים, כי היא לא דוגלת באכיפה אלא בעידוד, חיזוק ותגמול.
"האלמנט השני הוא שקבלן שעשה תוכנית אכיפה פנימית יצטרך לוודא שהתוכנית אפקטיבית ועובדת. אין דרישה למשהו מדיד וזה מדאיג: לא הגדיר זמנים, לא הגדיר תדירות".
